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政策功能发挥应兼顾强制性和公平性
2014-11-28 08:50
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【导读】   ■ 国务院发展研究中心“完善政府采购制度体系与运行机制研究”课题组   调查显示三大问题较为突出    自2004年开始推进节能产品采购以来,我国制定了一系列采购政策,支持政府采购发...

  ■ 国务院发展研究中心“完善政府采购制度体系与运行机制研究”课题组

  调查显示三大问题较为突出 

  自2004年开始推进节能产品采购以来,我国制定了一系列采购政策,支持政府采购发挥政策功能。主要包括两大方面:一是建立起了节能产品的强制采购制度和环保产品的优先采购制度。截至2013年12月底,我国已公布14期节能产品政采清单和12期环境标志产品政采清单,节能环保产品成为同类产品采购的主体,年采购规模和占比不断提高。二是确立了支持中小企业的采购政策制度。实施对中小企业的预留制度、价格扣除政策,鼓励采购人在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业支持,使得中小企业在政府采购中得到了多元支持。尽管我国政府采购发挥政策功能的成效已初步显现,但在实际操作中仍存在政策落实难、无据可依等诸多问题。

  1.节能环保采购范围窄,清单制缺陷多。节能环保清单所涉及的产品数量仅占政府采购总量的2%左右,实际采购金额在总规模中的比重也不高,2012年全国为15.9%。清单制的方式难以包含所有符合条件的产品,也不利于政府采购的公平竞争原则。环保产品的优先采购政策操作性不强,在实际采购中很容易被规避。在对全国207个政府采购监管、执行机构和采购单位的问卷调查中,73.9%的受调查机构认为“国家优先采购政策约束力不强,缺乏配套措施”是政府采购节能环保产品的最大障碍。此外,“节能环保产品标准混乱、评标困难”和“公开招标方式(最低评标价法)不利于节能环保产品”等也是主要障碍。

  2.中小企业支持政策较粗糙,实际落实难。第一,对中小企业的预留支持缺乏精细化的措施。按照现行的中小企业预留政策,30%政府采购金额预留给中小企业,但究竟给哪些类型的中小企业并没有具体规定,各地也没有配套的细化措施。对全国207个政府采购监管、执行机构和采购单位的问卷调查结果显示,68.0%的受调查机构认为“对中小企业的支持缺乏可操作的配套措施”是中小企业参与政府采购的最主要障碍。第二,鼓励性政策难以真正落实。对中小企业支持的很多鼓励性政策,如“鼓励采购人允许获得政府采购合同的大型企业依法向中小企业分包”,由于缺乏操作规程而形同虚设。第三,一些地区对中小企业的政府采购支持变相成为了地方保护手段。有的地区甚至明文规定政府采购预留只给本地中小企业,有的地区虽没有明文规定,但在实际执行中却存在向本地中小企业倾斜的做法。此外,政府采购信息不透明、公开不及时,资质要求,财务担保要求等也都是当前我国中小企业参与政府采购存在的问题。

  3.支持企业技术创新处于无政策可依的尴尬境地。我国在2011年之前已确立了政府采购支持企业技术创新的政策体系,核心是由科技部门以国内知识产品作为准入条件认定自主创新产品目录。欧美国家认为这一做法使外资企业在政府采购中遭到了不公正待遇,反对我国以目录的形式支持企业技术创新。2011年7月起我国开始停止执行相关政策,各地随后也废止了地方性的自主创新产品目录。至此,我国政府采购支持企业创新基本处于无政策可依的尴尬境地。一方面,建设创新型国家与推动科技进步,都要求利用政府采购支持企业技术创新;另一方面,在实际操作中无据可依,难以发挥政府采购对企业技术创新的支持作用。调查问卷显示,87.5%的受调查机构认为政府采购支持国内创新最主要的障碍是“政府采购制度体系对支持创新的导向不足”。

  四方面制度有待完善 

  阻碍我国政府采购发挥政策功能的根源在于法律法规、制度及政策的不完善。调查问卷显示,27.1%的受调查机构认为“缺乏具体的政策措施”是政府采购发挥政策功能的主要障碍,23.0%的受调查机构认为是“政府采购制度体系对发挥政策功能的引导性不够”,两者相加超过一半。具体来说,法律法规及制度不完善可以归结为以下几个方面:

  1.我国现行政府采购制度体系缺乏对政策功能的必要体现。我国现行政府采购制度体系的主体思想是如何在市场经济条件下规范政府的购买行为,强调以采购程序来保障公平竞争,这与我国治理腐败、规范和节约支出的初衷相一致,但缺乏对政府意志或政策功能的必要体现。尽管《政府采购法》第九条专门提到“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”,但具体的指导思想、采购方式和实践手段等均难以支撑这些政策目标,如“最低报价中标”原则就极大地限制了政策功能的实现,很多评审专家也根本不知道政府采购的政策目标要求。

  2.缺乏相关翔实的配套措施。我国《政府采购法》第九条规定政府采购应有助于“保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等”,但没有规定如何执行,致使对公共政策职能关注不够。《政府采购法》实施以后,我国逐步开始以国务院通知、部门规章等形式确定具体的配套办法,包括节能产品强制采购制度、环保产品优先采购制度、中小企业预留制度等,使得《政府采购法》的原则性规定得到了落实。但目前仍存在很多空白,如2007年颁行的《残疾人就业条例》对政府采购做了提倡性规定,第18条第2款规定“政府采购,在同等条件下,应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。”但目前尚无政府采购对残疾人企业支持的具体办法。再如《政府采购法》规定的“扶持不发达地区和少数民族地区”,也无具体实施办法。此外,已经颁布实施的相关配套措施,同样也存在规定过于原则、操作性不强的问题,如《政府采购促进中小企业发展暂行办法》鼓励大企业向中小企业分包政府采购合同,但并没有实施规程,实际操作中难以执行。

  3.采购单位没有自主支持政策功能的动力。无论是《政府采购法》还是政府监管和社会舆论,都把财政资金的节约使用放在首要位置,采购价格高容易受舆论诟病,因此作为一个理性“经济人”,采购单位总是会将“价格低廉”作为第一目标。在没有建立公开透明、客观公正评价机制的情况下,采购单位不会牺牲自身的部分利益而去达到国家的经济社会目标。此外,采购单位仅仅是财政资金的使用者,并不担负经济社会调节的任务,即使愿意利用本单位的政府采购实现国家的经济调节目标,但如果没有具体的规则和措施,一样会“不知所措”。另一方面,若没有严格程序规则的约束,社会经济目标又会成为政府采购中权力寻租的理想借口,滋生各类腐败行为,损害采购公平原则。因此,政府采购的政策功能既需要有具体的采购政策予以引导,也需要有相应的程序规则加以约束。

  4.地方政府利用政府采购发挥政策功能容易走向地方保护。目前我国政府采购规模主要集中在市县一级,中央层面占比不到7%,省、直辖市、自治区一级约占13%,市、县各占40%。由于地方政府担负地方经济增长、社会治理等责任,利用政府采购发挥政策功能很容易成为地方保护的手段。事实上,在各地前一阶段利用政府采购支持企业自主创新和现阶段支持中小企业的实践中都存在一定的地方保护问题,如很多地方认定的自主创新产品目录主要集中在本地企业生产的产品,对中小企业的政府采购预留只面向本地的中小企业,把外地中小企业排除在外。

  应根据不同政策受众进行完善 

  我国经济社会发展已进入了新的阶段,创新驱动、生态文明、公平正义等成为重要的时代特征。政府采购作为经济社会治理的重要手段,目标已不再仅限于基于市场的一般商业性功能,而应当更多地直接体现我国经济社会发展的要求,把保护中小企业、推动节能环保、促进技术创新等作为政府采购的主要目标。制度建设需以目标转变为基石,为政府采购发挥更大功能提供充分的制度保障。

  1.明确“绩效最优”为政府采购制度体系的一项宗旨。随着我国政府职能的进一步转变,越来越重视对财政支出绩效的评价,尤其是在加入GPA的大环境下,如何提高政府采购的支出绩效,发挥政府采购的多重功能已变得越来越紧迫。我国新阶段的政府采购既要强调公平竞争,也要强调政策导向,把公共资金支出的价值最大化即“绩效最优”作为政府采购的一项宗旨或原则。

  2.推动政府采购监管重点从重程序向重合同和重结果转变。当前我国政府采购中部分政策功能受程序所制而无法实现。在新的发展阶段,政府采购的制度出发点和监管重点应从程序向合同和结果转变。

  3.严格规范程序,稳步推进和扩大政策功能的发挥。现阶段推进政策功能不宜过快过宽,要根据制度条件和经济社会要求稳步推进、逐步扩大。从现实情况来,现阶段宜把政策功能集中在支持节能环保、扶持中小企业和促进创新等领域,具体执行中要严格程序,坚持按照市场化原则,坚决反对把政策功能作为“价高质次”的借口,坚决杜绝借政策功能滋生贪污腐败。

  4.制定和完善相关的采购政策及措施。政策功能的发挥必须以采购政策为前提和保障。现阶段需围绕支持节能环保、扶持中小企业和促进企业技术创新等政策功能,制定或完善已有的采购政策,形成一系列配套的、具有很强操作性的采购政策体系,确保这些政策功能的发挥和采购目标的实现。在此基础上,再逐步向其他政策功能和目标延伸。

  节能环保的采购政策要转变政策思路,既要有强制性,又要体现市场的公平竞争。具体包括以节能环保的采购标准制取代清单制,并执行最低标准之上的强制性采购;大幅扩大节能环保采购的覆盖范围;创新节能环保产品的评标办法,引入产品全生命周期成本的评价办法;加强对采购单位与采购代理机构“价值导向”的评价和考核,并定期向社会公布评价和考核结果。

  对中小企业的支持重点是做实预留和分包制度,降低准入门槛。具体包括细化和完善中小企业预留制度;推行强制性的中小企业分包制度,将项目分包决定、分包执行的监督等应落实到具体的责任人;放宽对供应商的资格限制,减免中小企业参与政府采购的各种费用;严禁设置排他性条款排除区域外企业,尤其要禁止一些地方只面向本地中小企业进行政府采购。

  支持企业技术创新的采购政策重点要实行四个转变:支持区域从整体向局部转变,支持方式从采购程序向采购合同转变,支持手段从清单制向标准制转变,支持对象从产品向研发转变。具体包括理清政府采购范围,重点在非约束采购领域推进新技术和新产品的优先采购政策;分层对待创新支持政策,允许局部地区如国家自主创新示范区做一些探索;用标准制取代清单制,形成需求管理与供给创造相结合的创新支持体系;尽快出台“国货标准”和国货采购管理办法;加强对科技中小企业的多元化支持,给予科技中小企业专门的预留份额。

  (节选自《中国政府采购制度及运行机制》一书,执笔人:袁东明)

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